O papel do MPF na Justiça de Transição no Brasil

O MPF e a Justiça de Transição no Brasil

A Organização das Nações Unidas (ONU) definiu justiça transicional como o conjunto de processos e mecanismos relacionados com os esforços de uma sociedade para superar um legado de graves violações de direitos humanos cometidos em larga escala no passado, a fim de assegurar responsabilização, a administração da justiça e a reconciliação. Em sentido parecido, a organização não-governamental Centro Internacional para a Justiça Transicional (ICTJ, em inglês) afirma que justiça transicional é “o conjunto de medidas judiciais e não judiciais que têm sido implementadas por diferentes países para reparar um legado de massivos abusos aos direitos humanos.”

O objetivo central do processo de justiça de transição é o fortalecimento do Estado democrático de direito, com o desenvolvimento de garantias para que não se repitam violações em massa aos direitos humanos. Para alcançar esses objetivos, foram concebidas diversas estratégias judiciais e não-judiciais. Em geral, essas medidas se desenvolvem nos campos da promoção da justiça, revelação da verdade, reparação das vítimas, preservação e divulgação da memória e implementação de reformas institucionais.

A justiça de transição é um fenômeno jurídico e político com início nos anos noventa do século XX, embora alguns autores reconheçam práticas transicionais desde a antiga Grécia e outros considerem que os julgamentos de Nüremberg (pós-Segunda Guerra Mundial) foram o estopim da política de justiça transicional.

Há, basicamente, três grupos de experiências transicionais que impulsionaram a adoção da justiça de transição. O primeiro no cone sul da América, onde Argentina, Chile, Brasil, Uruguai, Paraguai e Bolívia – após golpes militares e ditaduras extremamente violentas – experimentavam a retomada da democracia. O segundo refere-se à transição da África do Sul após o fim do regime racista do apartheid, em 1994, sob a liderança de Nelson Mandela. E, finalmente, o grupo das transições nos países do extinto bloco soviético na Europa oriental e central, também no início da década de 1990, após a queda do Muro de Berlim, ocorrida em 9 de novembro de 1989.

No Brasil, a Constituição de 1988 é o marco normativo da transição. Com ela foram adotadas reformas institucionais e jurídicas que alteraram a conformação de instituições-chave para a democracia, especialmente o Ministério Público, e introduzidas a promoção e a proteção dos direitos humanos como elemento central do Estado. Ademais, os artigos 8º e 9º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estipularam a “anistia” aos cidadãos que haviam sido atingidos por atos de exceção em decorrência de motivação exclusivamente política, com a instituição de um regime específico de reparações.

Apesar do primeiro passo dado pela Constituição, o País não desenvolveu uma política abrangente e efetiva de justiça transicional. Apenas medidas esparsas foram adotadas, quase sempre a partir da pressão de sobreviventes da repressão política e de familiares de mortos e desaparecidos.

As principais iniciativas de justiça de transição implementadas pelo Governo ou aprovadas pelo Congresso Nacional foram: (a) a edição da Lei nº 9.140/1995, com a qual se reconheceram os mortos e desaparecidos políticos pela repressão, se garantiu às famílias o direito à reparação e à busca e identificação dos restos mortais e se instituiu a Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP); (b) a promulgação da Lei nº 10.559/2002, a qual regulamentou o artigo 8º das Disposições Transitórias da Constituição, criou a Comissão de Anistia e promoveu um amplo sistema de reparações materiais; (c) a instituição de uma Comissão Nacional da Verdade (CNV), com a Lei nº 12.528/2011; e (d) a reforma do marco normativo sobre transparência e sigilo de arquivos, com a Lei nº 12.527, de 2011.

Essas providências se concretizaram, portanto, no plano das reparações financeiras às vítimas e da revelação da verdade e, mesmo assim, com parcial amplitude. No que diz respeito à promoção da justiça, preservação e divulgação da memória e realização de reformas institucionais, muito pouco se realizou por parte do governo.

E é justamente nos pontos de pouca iniciativa governamental ou parlamentar que o Ministério Público Federal atua, desde 1999. Este site tem o objetivo de revelar essa história de 20 anos de atividade do Ministério Público Federal em Justiça de Transição e prestar contas sobre o trabalho desenvolvido.

Tudo começou em 1999, com o recebimento de uma representação enviada pelo Grupo Tortura Nunca Mais, do Rio de Janeiro, sobre a interrupção, pela Unicamp, dos trabalhos de identificação dos restos mortais exumados da vala clandestina do Cemitério de Perus e a falta de identificação dos restos mortais do desaparecido político Flávio Carvalho Molina. Essa representação foi distribuída à Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão em São Paulo e deu origem ao primeiro Inquérito Civil sobre o tema no país.

Em 1990, graças ao trabalho de ex-presos políticos e de familiares de mortos e desaparecidos políticos, havia sido revelada pela imprensa a existência da referida vala clandestina do Cemitério de Perus, em São Paulo, na qual foram localizadas mais de mil ossadas humanas, dentre as quais estimava-se a presença de cerca de uma dezena de desaparecidos políticos.

O MPF iniciou, portanto, sua inserção no tema da justiça de transição sob um enfoque de reparação humanitária, ou seja, de garantir às famílias o direito ao sepultamento digno, após a busca e identificação de restos mortais. Houve um parcial e difícil sucesso na empreitada e, devido à pressão do MPF, os restos mortais de Molina foram identificados. Desde então, os restos mortais de mais quatro ex-presos políticos desaparecidos, enterrados com nomes falsos em Perus, foram localizados e identificados: Luiz José da Cunha (2006), Miguel Sabat Nuet (2008), Dimas Casemiro e Aluízio Palhano (2018). Porém, muitos outros casos seguem inconclusos.

Foi com esse mesmo objetivo que, em 2000, procuradores da República do Pará, de São Paulo e de Brasília instauraram Inquéritos Civis sobre a Guerrilha do Araguaia, com o objetivo de apurar a falta de informação pelas Forças Armadas e pelo governo sobre o paradeiro de cerca de 60 guerrilheiros desaparecidos durante a repressão promovida nos anos de 1971 a 1973.

Logo, porém, os procuradores da República notaram que o legado da ditadura no Brasil não se limitava à falta de informações e de esforços para localizar e identificar restos mortais de desaparecidos políticos. Mas sim, que o Estado impedia a promoção da verdade sobre graves violações aos direitos humanos e, com isso, que a sociedade pudesse compreender sua história e prevenir a repetição.

No contexto da investigação sobre a Guerrilha do Araguaia, o MPF iniciou uma série de medidas de revelação da verdade e de garantia do direito à informação. Em 2001, propôs sua primeira ação civil pública sobre o tema. A instituição se engajou, ainda, na abertura dos arquivos públicos mantidos sobre sigilo e na revisão da legislação que obstruía o acesso a eles. Estudo promovido em conjunto com o professor Fabio Comparato levou à propositura de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face das Leis nº 8.159/1991 (Política Nacional de Arquivos Públicos e Privados) e nº 11.111/2005 (que regulamenta o sigilo de documentos), a primeira pelo Conselho Federal da OAB (ADI nº 3987, de novembro de 2007) e a segunda pelo Procurador-Geral da República (ADI 4077, de maio de 2008). Essas discussões impulsionaram, aliás, a elaboração de uma nova lei geral sobre direito de acesso à informação, a qual foi finalmente promulgada em 2011 (Lei nº 10.527).

Em 2007, à luz de recente decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Almonacid Arellanos vs. Chile, o MPF promoveu o Debate Sul-Americano sobre Verdade e Responsabilidade em Crimes contra os Direitos Humanos, com instituições e autoridades brasileiras e estrangeiras. Da discussão resultou a Carta de São Paulo, na qual, pela primeira vez no Brasil, se afirmou que o sistema de justiça brasileiro deveria atuar para reverter o quadro de impunidade e esquecimento dos graves crimes cometidos durante a ditadura e que uma Comissão da Verdade deveria ser instaurada.

No final de 2007, o procurador regional da República Marlon Alberto Weichert, ao analisar as circunstâncias da prisão, tortura e morte do jornalista Vladimir Herzog, concluiu um parecer no qual apontou que a política estatal de reprimir violentamente as suspeitas de dissidência política em relação ao regime militar instaurado em 1964 caracterizava um quadro de ataque sistemático e generalizado contra a população civil e, portanto, de crimes contra a humanidade. Assim, por força das normas cogentes do direito internacional, o Ministério Público e o Poder Judiciário tinham a obrigação de investigar e punir esses delitos. Foi a primeira vez que, no Brasil, um órgão do sistema de justiça oficialmente defendeu que a Lei de Anistia e as normas de prescrição penal e coisa julgada não se aplicavam aos crimes cometidos pela repressão durante a ditadura.

No ano seguinte (2008), o MPF em São Paulo ajuizou ação civil pública contra a União e os dois ex-comandantes do Destacamento de Operações de Informações do Centro de Operações de Defesa Interna (DOI-CODI) do II Exército, em São Paulo, no período de 1970 e 1976, Carlos Alberto Brilhante Ustra (morto em 2015) e Audir Santos Maciel, para que estes fossem declarados civilmente responsáveis por prisões ilegais, torturas, homicídios e desaparecimentos forçados naquele centro de tortura. Com base no parecer sobre o caso Herzog já mencionado, Weichert e a então procuradora da República Eugênia Augusta Gonzaga formularam representações para o início de ações penais em face dos responsáveis pelas prisões ilegais, torturas e mortes do jornalista e de Luiz José da Cunha.

Em 2010 foi publicada a sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, na qual o Estado brasileiro foi condenado – dentre outras resoluções – a investigar, processar e punir os autores de graves violações aos direitos humanos cometidas pelos órgãos de repressão durante a ditadura militar, sobretudo desaparecimentos forçados, assassinatos e torturas.

A condenação ao Brasil ocorreu depois do julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 153, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Por maioria, o STF julgou que a lei de Anistia, aprovada pelo governo militar em 1979, em plena ditadura, é constitucional.

O MPF, contudo, reconheceu, como órgão de Estado, o seu dever de cumprir integralmente a decisão da corte internacional e, desde então até dezembro de 2018, apresentou 38 denúncias  à Justiça Federal em diversos Estados, acusando 59 agentes do Estado por esses delitos contra 50 vítimas. Outros casos seguem em andamento (saiba mais na área sobre Justiça Criminal).

O Ministério Público Federal também passou, a partir de 2008, a incidir a favor da adoção de medidas de preservação e divulgação da memória e de reformas institucionais. Foram diversas atuações de apoio à manutenção e criação de centros de memória (tais como o Memorial da Resistência, o Memorial da Luta por Liberdade e o tombamento do antigo DOI-CODI, todos em São Paulo; o tombamento da Casa da Morte em Petrópolis; e a conclusão do Memorial da Anistia em Belo Horizonte), de renomeação de logradouros públicos (pontes, estradas, ruas, viadutos e prédios públicos batizados com o nome de ditadores e perpetradores de violações aos direitos humanos), de criação de sítio de internet (tal como o Brasil Nunca Mais Digital) e de discussão do papel de instituições públicas diante do elevado e permanente nível de violência e violações aos direitos humanos no Brasil (vide, por exemplo, o projeto Diálogos Públicos – Ministério Público e Sociedade).

Outras iniciativas inovadoras foram adotadas pelo MPF, tal como a análise e o tratamento das violações aos direitos humanos dos povos indígenas pelo governo e órgãos de repressão durante a ditadura. A instituição tem profundo conhecimento das especificidades dos povos indígenas, em razão da larga experiência adquirida na defesa de seus direitos. Esse conhecimento permitiu desenvolver estratégias e enfoques de atuação adaptados à realidade das violações sofridas pelos indígenas e, especialmente, buscar meios de reparação adequados às suas necessidades (veja mais na área Povos Indígenas)

O MPF teve papel também importante na demanda que a família de Vladimir Herzog, representada pelo Centro Pela Justiça e o Direito Internacional – CEJIL, apresentou à Comissão e à Corte Interamericana de Direitos Humanos. Membros da instituição foram perito e testemunha no caso. A Câmara de Coordenação e Revisão Criminal, por sua vez, elaborou um detalhado relatório sobre a busca por justiça promovida pelo MPF no país e os obstáculos invocados pela Justiça para processar e punir os responsáveis pelos graves crimes contra os direitos humanos cometidos pela repressão ditatorial, o qual ajudou na construção da sentença. O Brasil foi novamente condenado pela Corte Interamericana em 2018, em decisão que – a exemplo do que ocorreu em 2010 com o caso Araguaia – foi imediata e plenamente acolhida pelo MPF.

Nessas duas décadas de atuação em Justiça de Transição, o MPF construiu a reputação de ser o órgão público brasileiro que, nas esferas cível e criminal, tem procurado aplicar os respectivos conceitos de modo abrangente e em seus diversos pilares: verdade, justiça, reparação, memória e reformas institucionais. Sempre tendo em consideração os objetivos centrais do processo de Justiça de Transição, que são a garantia de não-recorrência, ou seja, que não se repitam e nem se perpetuem práticas antidemocráticas e violadoras dos direitos humanos, e o fortalecimento do Estado Democrático de Direito.

Essa ampla atuação é coordenada pela Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão – PFDC e pelas 2ª e 6ª Câmaras de Coordenação e Revisão do MPF, responsáveis, respectivamente, pelas áreas de direitos humanos em geral, criminal e de defesa dos povos indígenas e comunidades tradicionais. Nessas coordenações funcionam os Grupos de Trabalho Memória e Verdade (PFDC), Justiça de Transição (2ª CCR) e Povos Indígenas e Ditadura Militar (6ª CCR), os quais articulam as várias iniciativas institucionais em todo o território nacional. Finalmente, de relevância central nessa articulação é o papel do gabinete da Procuradoria-Geral da República, o qual adotou desde 2013 a plena implantação das medidas de justiça transicional como um de seus objetivos perante o Supremo Tribunal Federal.

Em fevereiro de 2018, por exemplo, a Procuradora Geral da República, Raquel Dodge, pediu à presidente do Supremo Tribunal Federal, Cármen Lúcia, a suspensão dos efeitos da liminar concedida pelo falecido ministro Teori Zavascki, de setembro de 2014, que paralisara a ação penal proposta pelo MPF na Justiça Federal do Rio, contra os acusados de matar e ocultar o cadáver do deputado federal Rubens Paiva, em janeiro de 1971. No parecer, a PGR defendeu também a “necessidade de reflexão a respeito do alcance da anistia reconhecida na ADPF 153”.

Convidamos o internauta a conhecer essa história através das páginas deste site, na qual estão disponíveis informações, documentos, fotos, entrevistas e vários outros elementos. Nosso objetivo é informar e prestar contas do que fez e faz o MPF em relação a esse importante tema.

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